庆长八年十月十八，德川家康以征夷大将军的身份离开伏见，前往江户。

是年二月十二册封将军以来，已有八月。在此期间，家康一直思量开府一事。最伤脑筋的，不是如何让诸大名真心臣服，而是如何制定一个标准，让诸大名去治理各自的领地，有法度可循。大名们领兵打仗时，对于战阵，个个都满怀信心，可怎样治理领地，他们却心中无底。要让众人明白世事推移，理解治国之法，看似简单，实则异常艰难。仅仅是严禁滥杀百姓和禁赌，还远远不够。

故，在回到江户之前，必须把幕府制度作为雷打不动的法度确定下来。当然，家康是有了这样的自信才出发的，而且在出发前一日，还辞去了右大臣之职。他决定，令人编写《朱子新注》明示道德，考虑不许商家插手政事。权钱相结，有百害而无一利。

这有着重大的意义。战争时期，大名的本领自不必说，可论到理财，他们远不及大商巨贾。因此，若不明确此事，领主不日便会被商家玩弄于股掌之间，在不远的将来，更会成为有名无实的大名。

掌管政务之人为武士，其后为农，商和工居于其下。爱财之人可随心所欲去聚财，但绝不能奢望以钱使人。这体现了家康对大名的保护，同时也可以看出他的一个想法：支配人的，只能是“道义”。

考虑到商事往未，在长崎设置了奉行和代官；考虑到天下初定，在伊势的山田设置了山田奉行。

昏庸的领主不会考虑这些，但必须稳住他们，不能把他们逼上绝路，以免引起骚乱。家康此时所行，大致都是将镰仓幕府草创期的制度作为框架，在此基础上查漏补缺。

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