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二、中央机关

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当新制度把封国变成了郡县,把原本分散独立的“许多国家”(邦国)变成了集中统一的“一个国家”(帝国)时,它无疑需要一个强有力的中央机关。这个机关,钱穆先生称之为“中央政府”;郡县机关,则称之为“地方政府”。这当然便于我们理解,但略嫌“‎‌‍‌‎现‍‎‎‌代‍‍‌化”。要知道,中国‌‍‌古‌‍代‎‌的政权机构,和现在所谓“政府”,并不一个概念。在严格的意义上,前者是不能够叫做“政府”的,因为它根本就不具备‎‌‍‌‎现‍‎‎‌代‍‍‌政府管理和服务的职责和功能。它只有一个职能,就是统治,因此也许应该叫做“衙门”,或者中央的叫“朝廷”,地方的叫“衙门”。但这样也有问题。中央机关不仅有“朝廷”,还有“宫廷”,而所谓“宫廷事务”则既包括国家公务,也包括皇家私事,是“公私不分”的。正因为宫廷公私不分,所以宫廷加朝廷组成的机构,就不好叫做“中央政府”。“衙门”的说法也有问题。地方上的机关固然是衙门(比如县衙),中央各部院府台又何尝不是衙门?看来也只好马马虎虎地分别称之为“中央政府”和“地方政府”。但要说清楚,此政府非彼政府,它们和‎‌‍‌‎现‍‎‎‌代‍‍‌意义上的“政府”有着天壤之别。而且,能不使用这两个概念时,就尽量不使用。

秦汉时期中央统治机构的制度设计,应该说还是比较合理的。其最为合理之处,就是区分了“宫廷”与“朝廷”,或“皇权”与“相权”。汉制,国家最高领导人为皇帝和宰相。皇帝所处为“宫”(皇宫),办事机构为“尚”(尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴、尚书)。这六尚,前五个都是管生活的,只有尚书和政治有点关系。宰相所处为“府”(相府),办事机构为“曹”,曹数有说六曹的,有说十三曹的,有说十五曹的,职司则有府史署用、官吏迁除、农桑祭祀、文书奏章、民事诉讼、邮传交通、谷仓漕运、货币盐铁、盗贼刑法、兵役武装等,全是公事。皇帝之尚多为私而宰相之曹全为公,可见在当时人们的心目中,以皇帝为首的宫廷是“半公半私”的(既代表国家同时又是私人),以宰相为首的朝廷才“一心为公”,除了为国家服务以外再也没有别的作用和意义,是真正的“中央政府”。所以,他们的经费来源也不一样。朝廷经费来源于大司农掌管的田赋收入。这是大头,归政府用,是“公款”。宫廷经费来源于少府掌管的工商税收。这是小宗,归皇家用,算是皇帝的“私房”。

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